ההסכם הגרעיני שנחתם (22 ביולי) בין שר האנרגיה האמריקאי כריס רייט לבין שר האנרגיה הסעודי הנסיך עבד אלעזיז בן סלמאן, מהווה צעד בעל משמעות דרמטית במערכת היחסים האמריקאית-סעודית, ונדבך משמעותי נוסף בהעמקת המעורבות האמריקאית במזרח-התיכון. במסגרת ההסכם, חברות אמריקאיות יפתחו תשתית אנרגיה גרעינית אזרחית בסעודיה במשך 30 השנים הבאות, כולל הקמת כורים אזרחיים לייצור חשמל. זאת בהתאם לסעיף 123 לחוק האנרגיה האטומית האמריקאי, המהווה את הבסיס המשפטי המקובל לשיתוף פעולה גרעיני אזרחי בין ארה"ב למדינות זרות. באופן מסורתי, הסכמים מסוג זה דורשים עמידה בתנאים מחמירים במיוחד למניעת תפוצת נשק גרעיני, ובמרכזם "תקן הזהב" Gold Standard – איסור מוחלט על המדינה המארחת לפתח או להחזיק יכולות עצמאיות של מחזור דלק גרעיני (כדוגמת העשרת אורניום והפרדת פלוטוניום), אשר עלולות לשמש פלטפורמה למסלול ישיר לפיתוח נשק גרעיני.
אז מה שונה בהסכם עם הסעודים שמעלה חשש בצד הישראלי?
בניגוד להסכמים קודמים שקיימה ארה"ב במסגרת סעיף 123, דוגמת ההסכם שנחתם עם איחוד האמירויות (דצמבר 2009), אשר במסגרתו התחייבו האמירתים שלא לפתח או להחזיק בשטחם יכולות העשרת אורניום או עיבוד מחדש של דלק גרעיני משומש – ההסכם הנוכחי עם הסעודים משאיר פתח לדיון סביב שאלת "מעגל הדלק" ואינו כולל מחויבות סעודית ל"פרוטוקול הנוסף" של סבא"א (הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית), המעניק לסוכנות סמכויות פיקוח מיוחדות על מתקני הגרעין. בשלב זה לפחות, האמריקאים לא יאלצו את הסעודים ל"תקן הזהב" ויאפשרו מרחב שיח מקצועי, שאינו פוסל ייצור אורניום על אדמת סעודיה לצרכים אזרחיים. סעיף זה יישאר פתוח, ויסוכם רק בעוד כשנתיים, לאחר שהנושא ייבחן על ידי צוות מומחים.
בהינתן שכך, האינטרס הישראלי המרכזי והעליון הוא הבטחה מוחלטת שכל שיתוף פעולה גרעיני עם סעודיה לא יכלול מתן אפשרות להקים מעגל דלק גרעיני עצמאי על אדמתה. קונקרטית, יש לוודא כי אספקת הדלק הגרעיני והטיפול בפסולת הגרעינית ימשיכו להיות באחריות ובשליטה מלאה של ארצות הברית או ספקים בינלאומיים מוסמכים (במתכונת הדומה להסכם עם איחוד האמירויות). על ישראל לעמוד על כך ש"תקן הזהב" המקורי יישמר במלואו, ללא פשרות שיניחו את תשתית פוטנציאלית למסלול גרעין צבאי. אפשרות כזו, הגם שתהווה סיכון פוטנציאלי לביטחון לטווח ארוך, עלולה אף להחיש מוטיבציות קיימות של מדינות באזור – דוגמת תורכיה ומצרים – לקדם פרויקטי גרעין נוספים בתחומן.
המדיניות האמריקאית הרחבה – תחרות מעצמות ושיקולים תועלתניים
המהלך האמריקאי מונע משאיפה עמוקה לשמר מעורבות והשפעה במזרח התיכון, תוך שילוב שיקולים כלכליים-תועלתניים וניסיון בלימה אסטרטגי. וושינגטון חוששת בצדק כי כל ואקום אל מול הצרכים האסטרטגיים של מדינות האזור, ובכללן סעודיה, ינוצלו מיידית על ידי סין או רוסיה, שיעניקו לסעודיה חלופות טכנולוגיות וצבאיות ללא מגבלות הפיקוח האמריקאיות ובכך יעמיקו את התלות בהן. במידה רבה, מדובר בשיקול גיאו-אסטרטגי נכון, אשר עשוי גם להבטיח את האינטרס הביטחוני של ישראל ולהדוף חדירה אפשרית של משטרים פחות רצויים מבחינת של ישראל דוגמת סין, רוסיה או פקיסטאן, שלכולן יכולות גרעין צבאיות. יחד עם זאת, הרצון האמריקאי "לנעול" את סעודיה תחת החסות המערבית אינו יכול לבוא על חשבון הביטחון האזורי לטווח הארוך, וראוי לקיימו באופן שאינו יאפשר לסעודים חופש פעולה רחב מידי ועצמאות טכנולוגית בפיתוח יכולות גרעיניות.
בגישתם התועלתנית והפרגמטית, מתכנני המדיניות בוושינגטון נוטים פעם אחר פעם לפספס את המרכיב האידיאולוגי העמוק המניע את המשטרים והכוחות האזוריים – הן בציר השיעי (ובהובלת איראן ושלוחיה) והן במרחב הסוני הרדיקלי, עליו נמנות גם סעודיה ותורכיה. התייחסות לטכנולוגיה גרעינית כאל "מוצר מסחרי" שניתן לרסן באמצעות חוזים כלכליים בלבד מתעלמת ממוטיבציות דתיות, לאומיות ומאבקי עוצמה אזוריים רדיקליים.
בנקודה קריטית זו, על ישראל להמשיך לעמוד על המשמר, להתריע בפני בעלת בריתה האמריקאית על הסכנות הגלומות באופוריה טכנו-אסטרטגית, ולהבטיח את אינטרס הקיום שלה מול כל תרחיש תנודתי בעתיד, בפרט בסביבה הלא יציבה בה אנו חיים. על ישראל לדרוש מארצות הברית שמירה קפדנית על היתרון הצבאי והטכנולוגי האיכותי (QME) שלה באזור, ולבלום כל סחף אמריקאי שרירותי או תועלתני בהענקת יכולות-על למדינות המזרח התיכון. הדבר נכון לגבי סעודיה, כפי שהוא נכון לתורכיה ומצרים, שגם להן שאיפות התעצמות קונבנציונאליות וגרעיניות.
ההקשר המדיני – אבדן מנוף לחץ בדרך לנורמליזציה?
הסכם הגרעין עם סעודיה עשוי היה להוות מנוף לחץ נוסף על הסעודים בדרך ל"כפיית נורמליזציה" עם ישראל. בפועל, ההסכם נחתם ללא כל התניה מראש לשינוי ביחסים בין סעודיה לישראל, אף כי הנשיא טראמפ התבטא בנושא לאחר חתימת ההסכם וציין כי "הוא כפוף לחלוטין לכך שסעודיה תצטרף להסכמי אברהם המכובדים והמוצלחים". בין אם טראמפ אמר את הדברים בתגובה ללחץ הציבורי לאחר חתימת ההסכם, ובין אם התכוון למהות דבריו – הרי שבפועל סעודיה הוכיחה לעצמה שוב שהיא יכולה להנות מתמורות משמעויות מצד ארה"ב גם מבלי "לשלם את המחיר" מול ישראל.
בהקשר זה, נכון לה לישראל להתמקד במשמעויות הטכנולוגיות הנובעות מההסכם (כפי שצוינו לעיל) ופחות בעניין שימור מנופי לחץ מדיניים על הסעודים. יתר על כן, ישראל צריכה לנקוט במדיניות הגורסת כי הסכם אברהם הוא אינטרס אזורי ואינטרס בילטראלי משותף לישראל ולסעודיה, שצריך להגיע מתוך בחירה ולא מתוך כפייה. משוואה זו דווקא יכולה לשרת את ישראל – כשם שאין הפעלת מנופי לחץ אסטרטגיים על הסעודים (דוגמת יכולת הגרעין האזרחית) כך ישראל צריכה ויכולה לדחות מנופי לחץ שאולי יופעלו עליה, בדגש על פתרון לא מקובל בסוגיה הפלסטינית בדמות "פתרון שתי המדינות". במידה רבה, המחיר הביטחוני של כפיית "מדינה פלסטינית" על ישראל בתמורה להצטרפות סעודית להסכמי אברהם – חמור שבעתיים מבחינת האינטרס הביטחוני של ישראל מאשר מתן יכולת גרעין אזרחי לסעודים בשליטה אמריקאית.
בשורה התחתונה, קיימים יתרונות וחסרונות לישראל בעצם חתימת הסכם הגרעין בין ארה"ב לסעודיה. במערכת השיקולים הכוללת, ניתן לומר כי עדיף גרעין אזרחי סעודי מתוצרת אמריקאית, מאשר כל "חבילה גרעינית" עלומה ולא נשלטת מצד מעצמות גרעין כמו פקיסטאן או סין. ולמרות זאת, ישראל מחויבת להפעיל לחץ על ארה"ב ולמנוע כל אפשרות עתידית שהסכם זה יותיר לסעודים צוהר טכנולוגי לייצור אורניום באופן עצמאי.
לגבי הנורמליזציה בין ישראל לסעודיה, נראה שזה תצטרך להמתין בסבלנות ההיסטורית הנדרשת עד להבשלת התנאים המאפשרים. עד אז, ישראל צריכה לחתור להישגים אזוריים הנגזרים משיתופי פעולה תשתיתיים וכלכליים בין ישראל לסעודיה (בדגש על פרויקט ה-IMEC – המסדרון הכלכלי הודו-מזה"ת-אירופה), גם ללא השלמת התהליך המדיני המלא בין שתי המדינות, ועליה להימנע מכל מחיר לאומי-ביטחוני בלתי סביר (דוגמת "פתרון שתי המדינות") בתמורה ליישום הנורמליזציה. אחרי הכל – הסעודים הם לא חזות הכל!
