תכנית האיים: מנהל הומניטרי כשלב ביניים ברצועת עזה

מחברים: עו"ד יפעה סגל, סא"ל במיל' ברוך ידיד, ג'ניפר תיל

עריכה והנחייה: אור יששכר

ליווי מקצועי: תא"ל במיל' יוסי קופרווסר

הקדמה

בעקבות טבח ה-7 באוקטובר, יצאה ישראל למלחמת "חרבות ברזל" ברצועת עזה, לצד הזירות הנוספות במלחמה. בעקבות התמרון הקרקעי, הורה צה"ל לאוכלוסיה האזרחית בעזה להתפנות מאיזורי הקרב על מנת לצמצם את הפגיעה בבלתי מעורבים ולאפשר פעילות מבצעית מסודרת. במקביל למבצע הומניטארי רחב-היקף שעד כה הוביל לחלוקה של כמיליון טון סיוע הומניטארי ברצועה, המצב ההומניטארי בעזה נותר מאתגר וחמאס ממשיך לשדוד כמויות לא מבוטלות מהסיוע. לצד זה, איזורים בנויים רחבי היקף נותרו הרוסים או אינם ראויים למגורים בעקבות פעילות מבצעית של צה"ל כנגד תשתיות הטרור הנרחבות של שחמאס הפעיל בהם. מעל מיליון עזתים מוגדרים עקורים לאחר שהתפנו מביתם.

מעבר למצב בשטח והצרכים שהוא מייצר, ישנם גם צרכים ביטחוניים ואסטרטגיים. התשתית הקיימת של חמאס, דרכה הוא שולט באוכלוסיה ומשמר את כוחו, בנויה במידה רבה על התשתיות הקיימות מעל הקרקע ובתת הקרקע, כמו גם על המבנה החברתי הקיים בעזה, באמצעותו ביסס חמאס לאורך השנים אחיזה ושליטה.

מהסיבות הללו, לא ניתן ולא מומלץ בשלב זה שהעקורים יחזרו לאחר המלחמה . יש לאמץ שיטה שבכוחה מחד לסייע לאוכלוסיה באופן אופטימאלי לאור הנסיבות, ומאידך לעשות זאת בצורה שלא מחזירה לחמאס את הכוח והשליטה.

יותר משנה לתוך מלחמת "חרבות ברזל" בזירת עזה, מתנהלת עדיין לחימה משמעותית למרות סיום השלב העצים העיקרי. בינתיים, ישראל עוד לא נכנסה רשמית לשלב הבא – שלב הביניים בין הלחימה לבין ההסדר ארוך-הטווח בעזה. בשלב זה כבר ברור שסיום הלחימה העצימה אין משמעו סיום הלחימה, וככל הנראה שלב הטיהור – המאבק בכיסי הפעילות של חמאס, יימשך תקופה ארוכה.

מעבר לשאלת הלחימה, ישנה גם שאלת "היום שאחרי", מי ינהל את רצועת עזה, מתי וכיצד. עוד לא ברור מה תהיה התוכנית הרשמית שתאומץ לבסוף על ידי ממשלת ישראל (נחזור ונמליץ על התוכנית שפרסמנו "התוכנית להבראת עזה" בחודש דצמבר 2023, בשיתוף ה-JCFA, והוצגה לצמרת מקבלי ההחלטות בישראל). עם זאת, ברור לחלוטין כי יהיה זה בלתי אפשרי להחיל באופן מיידי אף אחת מהתוכניות שעומדות על הפרק. לכן, תהיה בהכרח תקופת ביניים, שבתוכנית שלנו נקראה "שלב הקמת המנגנונים". תקופה זו תיקח לכל הפחות מספר חודשים ועלולה להתארך לפרק זמן של שנה או שנתיים.

המודל המוצע לתקופת הביניים הוא הקמתו של מנהל הומניטארי זמני ברצועת עזה, בעל אופי אזרחי בלבד וללא אפיונים מדיניים, וישומו באמצעות הקמת ערי עקורים בשטחים פתוחים. ישנם מודלים מקובלים בעולם ל הקמת ערי עקורים וניסיון בינ"ל רחב ביישומן, בין אם בנסיבות של אסונות טבע או פליטות כתוצאה ממלחמה.

נוכח הניסיון הרב והמוצלח הקיים בעולם, זהו מודל שניתן להחילו במהירות וביעילות. בנוסף, ניתן להחילו באופן מיידי והדרגתי, כך שאין אפילו צורך להמתין לסיום הרשמי של הלחימה או של השלב הנוכחי בלחימה. היישום יכול וכדאי שיהיה הדרגתי, הקמת ערי עקורים ראשית בצפון הרצועה, שם לחמאס שליטה צבאית ואזרחית מועטה יחסית, ועם הצלחת המודל ולאור הצרכים וההזדמנויות בשטח להרחיבו לחלקים נוספים של הרצועה.

נייר זה מתייחס כאמור לתקופת הביניים ומתייחס להקמתו של מנהל הומניטארי, שמטרותיו יוגדרו באופן מגודר לצרכים המיידיים, המינימליים והקריטיים שיש לספק לתושבי רצועת עזה. המנהל ההומניטארי לא מבקש לפתור בעיות פוליטיות סבוכות או להציע פתרונות ארוכי טווח, אלא לאפשר זרימה יעילה של סיוע הומניטארי לתושבי הרצועה, תוך שלילת השליטה על האוכלוסיה ומשאבי הסיוע מחמאס אשר המהווים צינור חמצן להישרדותו.

התוכנית מבקשת להדגים כיצד ניתן לממש את שני היעדים הללו יחדיו והיא עומדת בהלימה למטרות המלחמה שהגדירה מדינת ישראל. זאת בניגוד לדעה הגורסת כי על מנת להימנע מאסון הומניטארי בעזה יש בהכרח להותיר את המנגנונים הקיימים כגון אונר"א על כנם, וחמור מכך, יש להותיר את כוחו האזרחי של חמאס.

בהמשך יתייחס הנייר גם להצעות להחזיר לעזה את "הממשל הצבאי". בעוד שאין ספק שיש יתרונות מסוימים בהחלת השיטה הזאת, בעיקר משום שלצה"ל ניסיון רב בהפעלתה היעילה יחסית בשנים שקדמו לאוסלו, יש לה גם חסרונות רבים. נייר זה מציע מודלים חדשים, בין היתר לפי מקרי בוחן מניהול איזורי משבר הומניטאריים מהעולם, שמשלבים חשיבה מחוץ לקופסא, הבנת הכשלים במודלי העבר ואינטגרציה של מודלים מוצלחים מאיזורים אחרים בעולם.

לצד זה, יש גם לסייג ולהדגיש שבניגוד לאיזורי אסונות טבע, לא ברורה עמדת הצד הפלסטיני ביישום מודלים כאלה, תמיכתו בחמאס עדיין גבוהה, וההנהגה החמאסית המקומית צפויה להתנגד למהלך מסוג זה בכוח הזרוע.

המנהל ההומניטארי יאפשר את השגת המטרות החשובות ביותר בתקופת הביניים תוך יצירת ההתנגדות המועטה ביותר. בראש ובראשונה, הוא יאפשר את הכנת השטח לתוכנית של היום שאחרי באופן היעיל והשקט ביותר, במקרה הזה שקט בינלאומי יחסי. שנית הוא יאפשר למנוע משבר הומניטארי בעזה ולנהל את משאבי הסיוע באופן יעיל, יאיץ את תהליך מיגור חמאס ככוח שלטוני ולבסוף יבנה בסיס להענקת סמכויות מסוימות לאוכלוסיה העזתית שאיננה מעורבת בטרור לנהל את ענייניה האזרחיים.

תכנית האיים ההומניטריים בעזה: עיקרי ההצעה

• האחריות על הסיוע ההומניטארי בעזה תועבר מאונר"א וחמאס למנהל הומניטארי המבוסס על ערי עקורים שיצויידו בתעודות ביומטריות.
• המנהל ההומניטארי הכללי המתאם את הפעילות יהיה ישראלי, אך ערי העקורים והסיוע בפועל ינוהלו בתוך ערי העקורים באופן אוטונומי ולפי סטנדרטים מקובלים של סוכנויות סיוע בינ"ל, בשילוב אוכלוסיה מקומית וארגוני סיוע, ללא התערבות ישראלית בניהול היום יומי. שליחתם ומימונם ימשיכו להתנהל כפי שהם מתנהלים היום מתקציבי הסיוע של הגורמים המסייעים השונים ולא מתקציב ישראלי.
• האחריות הישראלית תהיה לאפשר את פעילות המנגנון באופן חלק ויעיל, כולל אבטחה היקפית על שטח ישראל ובמעברים ברצועה מחוץ לשטחי ערי העקורים.
• האחריות הכלכלית לא תיפול על כתפי משלם המיסים הישראלי אלא על תרומות בינ"ל, כפי שקורה בעזה כיום ובאיזורי אסון רבים בעולם.
• אזרחי ולא מדיני: למנהל ההומניטארי לא יהיו שום סמכות או מעמד פוליטי או מדיני, תפקידו יהיה רק במישור ההומניטארי.
• קרבה לאוכלוסיה ושליטה על הסיוע תשרת גם את המטרה של מציאת חלופות ריאליות לחמאס עבור השלב הבא ב"יום שאחרי" בעזה.
• בכל תרחיש, צה"ל ישמר חופש פעולה ביטחוני מוחלט בכל רצועת עזה, כולל בתוך האיים.
• ההבדל מהמצב היום:
  • "היד המחלקת היא היד השולטת": צה"ל מפקח מקרוב על חלוקת הסיוע ההומניטרי, ושולל את הסמכות של אונר"א ושל חמאס לשלוט בצרכים בסיסיים של האוכלוסיה, מה שיחזק את היכולת למוטט את חמאס ולבטל את נוכחות אונר"א בעזה.
  • הצעת אופק לשלב הבא במלחמה.
  • פיקוח צמוד יסייע למנוע השתלטות חמאס או כנופיות מבריחים על הסיוע.
  • כניסת אוכלוסיה עם תעודות ביומטריות תתבצע דרך בדיקה ביטחונית וגלאי מתכת, ותמנע מצב של הברחת אמל"ח והסתננות חמאס או גורמים עוינים לתוך האיים.

העקרונות הבסיסיים למודל:

הקמת ערי עקורים באיזורים מוגדרים על פי מודל בינ"ל מקובל לאיזורי אסון

תיאור: ערי עקורים במגורים זמניים באיזורים פתוחים מחוץ לאיזורים העירוניים הקיימים שנגרם להם נזק כבד או שעדיין מתקיימת שם מערכת השליטה האזרחית של חמאס, ונותרו בהם תשתיות טרור מעל ומתחת לקרקע. חלוקת הסיוע ההומניטארי תתאפשר אך ורק במסגרת מחנות העקורים ובמנגנונים שיקומו בתוכם.

הקמה: הערים יוקמו על ידי ארגוני הסיוע, לאחר שצה"ל ינקה ויקצה שטח וכן תוך סיוע ישראלי ככל שידרש.

עיקרון השטחים הפתוחים: יש להקים את הערים בשטח פתוח בלבד ורק לאחר שצה"ל בדק ווידא שאין פתחים של מנהרות טרור בשטח המיועד. מניעת הגישה לעיר העקורים מחמאס היא מטרה ראשונה במעלה. כל גישה של אנשי חמאס דרך מנהרות טרור בכוחה לפגוע משמעותית במטרות הקמת המנהל ההומניטארי וערי העקורים. יש להידרש לתרחיש שבו חמאס מנסה לפגוע צבאית בהתנהלות התקינה בערי העקורים.

דוגמאות למודלים המוצעים שניתן ליישם מיידית

מומלץ לפעול לפי המודלים המוכרים. הנציבות העליונה של האומות המאוחדות לפליטים (UNHCR) פירסמה המלצות מפורטות בנוגע לגודל המחנה המומלץ, גודל כל חדר או אוהל, ושירותים מומלצים כגון בריאות, חינוך, מזון, מים, סניטציה, הנהלה, בטיחות, לוגיסטיקה וכדו' לזמן שהייה שנקבע על ידי הסוכנות.

הנהלים נקראים NARE – Needs Assessment for Refugee Emergencies ונועדו לאפשר לסוכנות להעריך את הצרכים של האוכלוסיה המקומית ולהקיש מכך את פעולות הסיוע הנדרשות ממנה. הסוכנות מדגישה שהרשימה הזאת דינמית ומותאמת אישית, ולא מחייבת בכל סעיפיה כל מקרה ומקרה.

הסוכנות מעריכה שורה ארוכה של קריטריונים לפי תחומים, ביניהם התנאים הגיאוגרפיים והאקלימיים; אפיון האוכלוסיה מבחינת גילאים, מצב בריאותי, ילדים לא מלווים, נשים שגרות לבדן; אפיון השירותים הקיימים – בריאות, שיטור, סניטציה, משרדים ממשלתיים; הערכת רקע שגרם לאוכלוסיה להיכנס למצב סיכון; הערכת משאבים קיימים במקום; מקום זמין להקמת תשתיות חדשות; וכד'. בין היתר, נעשה שימוש בקריטריון הבסיסי WASH – Water (safe drinking), Sanitation, Hygiene.

נהלי NARE של הסוכנות מצורפים בלינק הבא בתמצית:

https://emergency.unhcr.org/coordination-and-communication/refugee-coordination-model/needs-assessment-refugee-emergencies-nare

להלן הלינק למדריך המלא של הסוכנות על נהלי NARE להערכת צרכי אוכלוסיה:

https://www.unhcr.org/handbooks/assessment/sites/assessment/files/2023-10/UNHCR%20Needs%20Assessment%20Handbook.pdf

ראו בנספח מקרי בוחן מעיראק ומאפגניסטן ליישום מוצלח של הנהלים.

ניסיון מערי עקורים קיימות ברצועה: יש לציין שגם היום מוקמות מעין ערי עקורים ברחבי הרצועה, אך ישנו הבדל משמעותי בין המודל המוצע פה לזה המתקיים היום. ראשית, ערי העקורים יהיו מסודרות ומתוכננות היטב ולא יאלצו לקום באופן לא מתוכנן. שנית, הערים יהיו נקיות משליטה של חמאס ועל כן סיכויי ההצלחה שלהן גדולים יותר. לאחר מכן, הסבירות של הזזה בלתי פוסקת של האוכלוסיה יורדת, בעיקר משום  שחמאס לא יוכל לנצל את המנגנון ההומניטארי כפי שהוא עושה היום ולקיים פעילות טרור  משטחים אלה.

הקמת המנהל ההומניטארי שמתפקד כמטה הכפוף לקבינט המדיני-ביטחוני ולא לצה"ל

תיאור: העברת סמכויות חלוקת הסיוע ההומניטארי למנהל ההומניטארי על עזה – Gaza Humanitarian Directorate. המנהל יכלול נציגי צה"ל ובכללו מתפ"ש, יתר גופי מערכת הביטחון, ממשלה, וארגוני סיוע בינ"ל.

מבנה היררכי: כל עיר עקורים תעבוד אל מול מנהלת התיאום ההומניטארית הכללית הישראלית. למנהלת הכללית יהיו תפקידים מוגבלים ביותר והם לא יכללו את ניהול ענייניה הפנימיים של עיר העקורים. תפקידיה יכללו:

• תיאום הגעת אספקה
• תיאום אבטחה היקפית
• תיאום רשימות התושבים וסינונם מאנשי חמאס
• תיאום הקמת ערים חדשות, הגדרת השטח הייעודי, הכנתו וניקויי מתשתית תת-קרקע ותשתית טרור אחרת

ניהול אוכלוסין: כל עיר עקורים תיחשב לטריטוריה מנהלית זמנית בפני עצמה, ותושביה יקבלו תעודות ביומטריות חד-חד ערכיות לכל עיר עקורים שיאפשרו להם כניסה וקבלת הסיוע ההומניטארי המתקבל במחנה. יש לציין שאלה לא תעודות זהות, ומטרתן לשרת את התושבים בקבלת השירותים ולא לייצג פתרון קבע. הדבר יאפשר לנטר את האוכלוסיה העוברת במעברים ולמנוע כניסת אנשי חמאס וארגוני טרור אחרים.

במקביל תבוטל פעילות אונר"א בעזה. תעודת הפליט של אונר"א או תעודות הזהות של חמאס יאבדו תוקף.

נציגות מקומית: לכל עיר עקורים תמונה גם נציגות מקומית, כמקובל במודל של ערי עקורים מהעולם. מטרתה של הנציגות לייצג את צרכי התושבים אל מול ארגוני הסיוע. השאיפה היא שלישראל תהיה מינימום מעורבות ותפקידה החשוב יהיה לאפשר (to enable) את קיומה התקין של המערכת. בראש תחומי אחריותה, ישראל תמשיך להיות אחראית על כך שמשלוחי סיוע ימשיכו להיכנס לרצועה ויגיעו למחנות העקורים על פי צרכים.

גידור תפקיד – הומניטארי ולא פוליטי: חשוב לציין שלמנהלים ההומניטארים לא יהיה כל תפקיד פוליטי, מדיני או בטחוני. העיסוק יהיה הומניטארי בלבד. הגבלת תחומי פעילותו של המנהל יאפשר גם שיתוף פעולה רחב יותר גם של האוכלוסיה המקומית.

ביתור הרצועה לחלקים והפרדה בין האיזורים החדשים

ההפרדה תיערך על פי העקרונות המבצעיים הבאים:

1. הקמת "שטח היקפי" בו הגנה בטחונית של צה"ל: לא יהיה לצה"ל תפקיד בתוך המחנות. נוכחותו תהיה במרחב על מנת להגן עליו מפני כניסה והשתלטות של חמושים של חמאס או ארגוני טרור אחרים. על אף זאת, חשוב לציין כי צה"ל יהיה חופשי לפעול בכל רחבי הרצועה כולל בתוך המחנות לצורך פעילות מבצעית כנגד התארגנויות פח"עיות (counter-terrorism) במידה ויהיו כאלה.
2. מערכת צירים: הקמת מערכת צירים אורכיים ורוחביים ברצועה אשר יחלקו אותה, וימנעו כוח מחמאס, כדוגמת ציר נצרים אשר מבודד את צפון הרצועה משאר חלקיה ומקשה על חמאס לחזור ולבסס את כוחה בצפון. מערכת צירים כזו תחייב את האוכלוסיה המבקשת לנוע מחלק אחד לשני לעבור דרך מערכת בקרה של צה"ל. מערכת הצירים תסייע להגנה ההיקפית של צה"ל ולמניעת זליגה משמעותית של כוחות חמאס לאזור ערי העקורים, ובכך יבטיחו להם תנאים של בטחון אישי וניהול חלק יחסית של האופרציה ההומניטארית.

הנדסה מדינית: המצב הנוכחי ברצועת עזה – לקראת הפרדה טריטוריאלית

מבט אל המצב הנוכחי ברצועת עזה מעיד על כך שמתקיימת פעילות אינטנסיבית אך הדרגתית של צה"ל ברחבי רצועת עזה כדי לבסס הפרדה טריטוריאלית בפועל. ניתן לקרוא למדיניות זו "הנדסה מדינית", או "הנדסה מעצבת מציאות" – כלומר ביסוס חזון עתידי דרך שינויים הנדסיים בשטח.

רצועת עזה במסגרתה הקודמת לא קיימת כרגע, ובפועל מתקיימת מציאות של מספר איזורי שליטה נפרדים.

1. ציר נצרים: ממצב של שביל עפר בתחילת המלחמה, ציר נצרים כעת מתפרש על גבי רוחב של 7 ק"מ, באופן שמפריד ביעילות בין צפון הרצועה לדרומה.
2. ציר פילדלפי: מאז כיבוש גבול עזה-מצרים במאי, צה"ל ביסס שליטה בציר, והקים בו תשתיות כמו סלילת כביש והצבת כוחות קבועים. רוחב השליטה של צה"ל מוערך במאות מטרים לאורך הגבול הדרומי.
3. פרימטר: ישנם כעת מאות מטרים של פרימטר שחוצץ בין עוטף עזה לבין רצועת עזה. מתקיימת פעילות מתחילת המלחמה לפינוי הבתים והתשתיות המעטים שהיו במרחב זה, שרובו המכריע הוא שטח חקלאי, ויצירת איזור חיץ. מתחילת המלחמה הועלו דרישות על ידי גורמים בצה"ל וגורמים אזרחיים להקים איזור חיץ בן קילומטר אחד לעומק רצועת עזה.

מעברים

התוכנית צריכה להישען גם על הפעלת שורה של מעברים בין ישראל לרצועת עזה:

• מעבר ארז, המשמש גם לתנועת הולכי רגל וסחורות;
• על מעבר הדלקים הישן באזור קרני;
• מעבר סופה, ששימש בשנים האחרונות להעברת אגרגטים וחומרי בניין;
• מעבר כיסופים;מעבר כרם שלום, שמשמש מזה מספר חודשים גם חלופה למעבר רפיח, להעברת סחורות לתוך שטחי דרום רצועת עזה.

גם שליטה ישראלית במעגנה באזור נמל עזה, סמוך למקום בו הקימו האמריקאים את האי הצף, תשמש את השליטה הישראלית העתידית ברצועת עזה לאבטחת נתיבי שיט שינותבו ויישלטו ממרכז שליטה שיוקם בנמל אשדוד ויהפכו את המעגנה ל"סניף" של הנמל הישראלי.

עלויות – לא על חשבון משלם המיסים הישראלי

המודל המוצע של מנהל הומאניטארי הוא גם זה המשית את הנטל הכלכלי הנמוך ביותר על משלם המיסים הישראלי מכל החלופות האחרות המוצעות.

באיזורים מוכי אסון בעולם, ארגוני סיוע בינ"ל נוטלים על עצמם את כובד המשקל התקציבי והתפעולי של חלוקת סיוע הומניטרי. זאת, בדומה למתרחש היום ברצועת עזה, שם מדינת ישראל לא מוציאה מכיסה את תקציב הסיוע ההומניטארי.

נדגיש, שישנה טענה שההוצאות הכלכליות שיושתו על מדינת ישראל בכל תרחיש של שליטה בעזה, הגם הומניטרית בלבד, יהיו כבדות ויגיעו אף לעשרות מיליארדי ש"ח בשנה. אנו קובעים שאין בסיס לטענות האלה.

נבחן את ההוצאות הכלכליות של השחקנים השונים על סיוע הומניטרי לרצועת עזה, ועל מקרי בוחן נוספים באיזורי אסון בעולם.

במקרה של עזה ובמקרים האחרים, ישנה התגייסות בינ"ל רחבה של ארגוני סיוע, ארגוני זכויות אדם, מדינות, תורמים פרטיים, תאגידים, גופים פיננסיים ומקורות נוספים שתרמו מיליארדים רבים לסיוע הומניטרי. אין חשש שמשלם המיסים הישראלי יישא בהוצאות על סיוע הומניטרי.

רצועת עזה – הוצאות כלכליות על סיוע הומניטרי אוקטובר 2023 – אוקטובר 2024

הסיוע הכלכלי הבינ"ל לרכישת ציוד הומניטרי לפלסטינים (יהודה, שומרון ועזה) הסתכם בתקופה שבין ינואר-אוקטובר 2024 בכ-2 מיליארד דולר. בהשוואה לשנים קודמות, שבהן התרומות הסתכמו בכ-1 מיליארד דולר, המלחמה עוררה גל משמעותי של תרומות בינ"ל. הרוב המכריע של הסיוע נתרם על ידי ממשלות בעולם, המובילות ביניהן ארה"ב, האיחוד האירופי, גרמניה ואיחוד האמירויות. תרומות נוספות התקבלו משורה של ממשלות, רובן באירופה ובעולם הערבי; קרנות צדקה; ארגוני סיוע בינ"ל כדוגמת ה-WFP, OXFAM; ותורמים פרטיים ותאגידים אחרים. יודגש, כי משלם המיסים הישראלי לא נכלל ברשימת התורמים.

להלן חלוקת התרומות של סיוע הומניטרי בטונות, לפי גוף תורם:

הערות

• החלת מודל ניהול הומניטארי הנטול סמכויות פוליטיות כאמור, בניגוד להחלה של מודל משטר צבאי לדוגמא, או כל מודל שלטון ישראל, ימקסם את סיכויי המשך שיתופי הפעולה של הגורמים השונים מכל הקטגוריות המנויות לעיל.
• בכוחו של המודל המוצע למזער את ביזת הסיוע על ידי חמאס, לייעל ולמקסם את הסיוע לאוכלוסיה, ולהגדיל את בטחונם של עובדי הסיוע. כל זאת יוביל בתורו אף להגדלת הסיוע המגיע לתושבים בפועל.
• עלויות ניהול – בניגוד למשטר צבאי אשר מצריך הקמה של מערך שלטוני שלם, החל מדרגי ניהול והתווית מדיניות ועד דרג הביצוע כולל עליות הביצוע בשטח, המנהל ההומניטארי הוא מודל רזה מאוד. במנהל ההומניטארי יש צורך בכוח תיאום בלבד, והאחריות הישראלית נשארת מינימלית בתקופת הביניים. כך למשל, ישראל לא תהיה אחראית לפינוי האשפה, אך תהיה גורם מתאם מאפשר ומסייע.

יתרונות למודל

1. מדובר במודל בינלאומי מוכר עם ניסיון נרחב – ערי עקורים רבות הוקמו לאורך השנים ברחבי העולם – למשל בפקיסטן, טורקיה, אוגנדה, לבנון,  וירדן ומקומות נוספים.
2. התנגדות בינלאומית ומקומית מועטה – החלת מודל ניהול הומניטארי הנטול סמכויות פוליטיות כאמור, בניגוד להחלה של מודל משטר צבאי לדוגמא, או כל מודל שלטון ישראל, ימקסם את סיכויי המשך שיתופי הפעולה של הגורמים השונים מכל הקטגוריות המנויות לעיל. המנהל נטול סמכויות פוליטיות כאמור, מוגדר כזמני ומשלב את האוכלוסיה המקומית וארגוני הסיוע בניהול.
3. מזעור הביזה בידי חמאס – ייעול ומקסום הגעת הסיוע לידי האוכלוסיה, והגדלת בטחונם של עובדי הסיוע.
4. איתור ובנייה של גורמים מקומיים עם פוטנציאל לשיתוף פעולה חיובי גם בהמשך הדרך – הכוחות המקומיים אשר יפעלו כנציגים בתוך ערי העקורים יוכלו פוטנציאלית לקחת חלק פעיל יותר גם בהנהגה של היום שאחרי בעזה. ישנו קושי היום בישראל לאתר גורמים להם יכולת וגם רצון בהנהגה, לגיטימציה מקומית והתנגדות או עצמאות מחמאס. משום השליטה הטוטאלית והאכזרית של חמאס ברצועה, קולות אלה נמנעו מלהישמע, ובמקרים הנדירים שפורסמו, אותם שחקנים אלטרנטיביים אפשריים ספגו יחס אכזרי ואף רצח מצד חמאס.[1] בהקשר זה, ערי העקורים והצורך בהנהגה מקומית לצרכים הומניטארים יכולים להוות הזדמנות למיצוב קשרים מסוג זה.
5. שלילת כוח מחמאס – חשוב לציין זאת בכל שלב בדרך, משום שכל חלק בתוכנית מטרתו לגזול חוליה נוספת משרשרת הכוח של חמאס. צמיחה של הנהגה מקומית מנותקת מחמאס היא חלק חשוב בדרך.

6. מדינת ישראל מתמודדת מול לחץ בינ"ל כבד להחזרת הרשות הפלסטינית לעזה והקמתה של מדינה פלסטינית במסגרת "פתרון שתי המדינות" – בתור הפתרון "היחיד" למלחמה. משום מחסור באלטרנטיבה זמינה בחברה הפלסטינית כיום, כמו גם מחסור בדימיון ואורך רוח, מאמינות מדינות העולם שהעצמה של הרש"פ היא הכרח במסלול שיוביל לבסוף למדינה הפלסטינית אותה הם מבקשים להבטיח לציבור שלהם בבית. בתוכנית ההבראה לעזה שכתבנו, התייחסנו באריכות לשתי השאלות הללו. ראשית, מדוע הרש"פ היא לא שותף לתוכנית שתאפשר הקמה של מדינה חפצת חיים לצד ישראל, אלא גוף תומך ומממן טרור, חלש ומושחת אשר החזרתו לעזה בשלב זה אינה אפשרית אך גם לחלוטין אינה רצויה.[2]

הסוגיה השנייה נוגעת למדינה פלסטינית. גם כאן, התייחסנו בנייר בהרחבה לאפשרות ארוכת הטווח המבקשת להחיל תוכנית לה מספר שלבים, כאשר אם תוחל התוכנית בסבלנות ובהצלחה תוכל לקום הנהגה פלסטינית אחרת, כזו שאינה שטופת שנאה ותומכת טרור. דור אשר יתחנך על ערכים אחרים ויחווה אפשרויות אחרות. לכל השותפים ממדינות המערב, מדינות ערב הסוניות המתונות וישראל יש מטרה דומה. ישות פלסטינית חיובית, כזו שאינה מקדישה עצמה באופן מוחלט למעגל אלימות ודמים אינסופי, גזל של סיוע הומניטארי ואפס בנייה של כלכלה או חברה מועילה. ישות חיובית, יציבה, שבונה כלכלה, משתפת פעולה עם המערב והמדינות המתונות. כל זה מבקשת התוכנית שלנו לייצר, לאורך זמן. ראשית בהחלת שלב הביינים ולאחר מכן בהחלת התוכנית המלאה להבראת עזה.

חסרונות המשטר הצבאי לעומת המנהל ההומניטארי

1. המינוח "ממשל צבאי" טעון באסוציאציה שלילית במגוון קהלי יעד רלוונטיים, הגם שמדובר במנהל הומניטרי זמני. בקרב האוכלוסיה הפלסטינית, כמו גם בקרב שותפים פוטנציאלים הן במדינות המערב והן במדינות ערב. בנוסף, סביר להניח שתהיה התנגדות לא מועטה גם בקרב הישראלים להחלת משטר צבאי שוב ברצועת עזה וזאת ממגוון סיבות. בראשן, חוסר תמיכה בינלאומית תוביל להשתת כל העלויות על מדינת ישראל, כמו גם הגברת הלחצים על ישראל לצאת מעזה או להסכים לתנאים שאינם מטיבים עם האינטרס הישראלי, כמו גם המשך קמפיין הדה-לגיטימציה נגד ישראל בשל "כיבוש צבאי".
2. מורכבות משפטית עלולה לסבך את החלתו של ממשל צבאי באופן הדרגתי. מנהל הומניטארי אפשר להקים הדרגתית ואין גבול למספר הפעימות, כל זמן שיתאפשר ניתן להקים עוד עיר ועוד עיר עקורים. גם החלה מיידתית של ממשל צבאי היא מאתגרת בשל המורכבות המשפטית, לכן סביר להניח שאי אפשר יהיה להחילו במהירות ומאוד לא סביר שניתן יהיה להחילו לפני סיום שלב המלחמה העצימה בכל שטחי הרצועה.
3. זמניות – מודל זמני עלול להיהפך לקבוע עם הזמן. עם זאת, אם אכן הכוונה היא במציאת מודל אופטימאלי לתקופת הביניים, הרי שהמנהל ההומניטארי מקדם בצורה טובה הרבה יותר את האינטרס הישראלי מאשר חזרה למודל הממשל הצבאי.

נספח א': נהלי ה-UNHCR להערכת צרכים הומניטריים של אוכלוסיה באיזור אסון

נהלי NARE של הסוכנות מצורפים בלינק הבא בתמצית:

https://emergency.unhcr.org/coordination-and-communication/refugee-coordination-model/needs-assessment-refugee-emergencies-nare

להלן הלינק למדריך המלא של הסוכנות על נהלי NARE להערכת צרכי אוכלוסיה:

https://www.unhcr.org/handbooks/assessment/sites/assessment/files/2023-10/UNHCR%20Needs%20Assessment%20Handbook.pdf

נספח ב': מקרה בוחן מוצלח של יישום נהלי ה-UNHCR בעיראק

הנכונות של מדינות ערב לארח מספר רב של פליטים בעלי זכויות מוגבלות, הומחשה בתגובתן למשבר הפליטים העיראקי מאז 2003. התגובה למשבר הוצגה כמקרה בוחן לגישה החדשה של נציבות האו"ם לפליטים (UNHCR) ביחס להגנה וסיוע לפליטים עירוניים, ונסקרה באופן יסודי במחקרים נוספים. ככלל, תגובתה של הנציבות נחשבה להצלחה יחסית, שכן המרחב המוגן נפרס מעבר לציפיות המוקדמות, במיוחד לאור העובדה שהמדינות המארחות המרכזיות לא היו חברות באמנת הפליטים והתנגדו לשילוב פליטים באוכלוסייתן.

למרות שממשלות בכל זאת הנגישו שירותים מסוימים לפליטים בתחומי החינוך והבריאות, התגובה למשבר הפליטים העיראקי התאפיינה באמצעים חדשים שניסתה ה-UNHCR להעברת מזון וסיוע כספי ישירות לפליטים נזקקים, בעודה מנהלת קליטה ורישום. בין אם השירותים ניתנו על ידי הממשלות או הנציבות, חלק ניכר מהצלחה זו יוחסה לעניין הרב שהביעו התורמים והמדינות הקולטות בסוגיית הפליטים העיראקים.[3]

נספח ג': התגייסות כלכלית עולמית לאיזורי אסון בעולם

סקירת תורמים לאסונות טבע וסכסוכים

תקציר מנהלים

סוגים שונים של תורמים לקחו חלק במאמצי סיוע לאחר אסונות טבע גדולים ובאזורי סכסוך בשנים האחרונות. אלה כללו בדרך כלל ממשלות לאומיות, ארגונים אזוריים, תאגידים גדולים, וכן תרומות של אנשים, ארגונים דתיים וארגוני סיוע הומניטרי.

בהתחשב בהערכות הגורסות שכל מעורבות בעזה תגרור הוצאות מסיביות עבור משלם המסים הישראלי, חשוב להדגיש כי באף אחד מהמקרים להלן, המדינות נפגעות-האסון לא נשאו בהוצאות הקשורות לסיוע ההומניטרי.

להלן סקירה כללית של התורמים למאמצי הסיוע באזורי הסכסוך ובאסונות הטבע הבאים:

• רעידת האדמה שאירעה בתורכיה ובסוריה בשנת 2023;
• הפלישה הרוסית לאוקראינה (2022 – );
• רעידת האדמה שאירעה בהאיטי בשנת 2010;
• ורעידת האדמה שאירעה באוקיינוס ההודי בשנת 2004.

רעידת האדמה שאירעה בתורכיה ובסוריה בשנת 2023 – המענה ההמוניטרי

ממשלות לאומיות וארגונים אזוריים

מספר ממשלות לאומיות תרמו למאמצי הסיוע. הארגונים האזוריים כללו בין היתר את: איגוד מדינות דרום-מזרח אסיה (ASEAN), הליגה הערבית ונאט"ו.

תרומות של ארגוני סיוע הומניטרי

תורמים הומניטריים מרכזיים לסיוע ברעידת האדמה שאירעה בתורכיה ובסוריה בשנת 2023 כללו את מועצת הפליטים הנורבגית, אוקספם, Syria Relief, ארגון הבריאות העולמי ו-World Vision International. סוכנויות שונות של האו"ם סייעו במאמצי הסיוע, לרבות אונר"א.

תרומות מטעם תאגידים

מספר תורמים תאגידיים תרמו תרומות נכבדות. תורמים אלה כללו את:

• קראפט היינץ, שתרם 500,000 דולר דרך הצלב האדום לתמיכה במאמצי הסיוע ההומניטרי בתורכיה ובסוריה.
• חברת סטארבקס תרמה מיליון דולר לעמותות שהתמקדו במתן סעד וסיוע מיידי.
• חברת בואינג העניקה תרומה של 500,000 דולר דרך הצלב האדום האמריקני, והשוותה תרומות של דולר לדולר ממשכורות עובדיה.
• חברת אובר תרמה 100 מיליון דולר לעמותה המקומית Ahbap.

הפלישה הרוסית לאוקראינה

תורמים הומניטריים עיקריים לאוקראינה כללו את:

הפדרציות הבינלאומיות של הצלב האדום והסהר האדום, עמותת ActionAid International, ארגון "שירותי הסיוע הקתוליים" (Catholic Relief Services), עמותת IRC, אוקספם, הצלב האדום הפולני, צבא הישע, והוועדה ההומניטרית הסלובקית.

תרומות מטעם תאגידים

בואינג, ויזה, מסטרקארד, ג'ונסון אנד ג'ונסון, פייזר, קאטרפילר, דלתא, ותאגידים גדולים נוספים נתנו סיוע המוניטרי כספי במסגרת כינוס של ועדת העסקים ארה"ב-אוקראינה שנערכה בוושינגטון ב-14 בדצמבר 2022.  בואינג התחייבה להעביר 2 מיליון דולרים לתמיכה בסיוע ההומניטרי לאוקראינה. "קרן ויזה" העניקה 2 מיליון דולר. מסטרקארד הודיעה על תרומה של 2 מיליון דולר לצלב האדום, ולעמותת Save the Children, ובמקביל הקימו עובדי החברה קרן סיוע משלהם לטובת עזרה הומניטרית.

עובדי IBM ברחבי העולם התבקשו להמשיך לתרום לצלב האדום לטובת סיוע הומניטרי לאוקראינה. חברת פייזר סיפקה באמצעות "קרן פייזר" סך של 2 מיליון דולר לנציבות האו"ם לפליטים, לצלב האדום האמריקני, לחיל הרפואה הבינלאומי (IMC), ולוועדת ההצלה הבינלאומית (IRC).

סיוע לנפגעי רעידת האדמה בהאיטי, 2010

תרומות מטעם ארגונים אזוריים

המועצה האירופית והמדינות החברות בה הכריזו מאוחר יותר על העברת למעלה מ-429 מיליון אירו למאמצי הסיוע בהאיטי. האיחוד האירופי התחייב להעביר סיוע הומניטרי בסך 122 מיליון אירו. איגוד מדינות דרום אמריקה התחייב להעביר 300 מיליון דולר במטרה לסייע בשיקום האיטי בטווח הארוך.

תרומות מטעם תאגידים

קניה איירווייס, חברת התעופה הגדולה בקניה, גייסה בתיאום עם הצלב האדום של קניה כסף עבור מאמצי הסיוע לנפגעי רעידת האדמה על ידי איסוף תרומות בטיסות מקומיות ובינלאומיות. טבע תעשיות פרמצבטיות, חברת תרופות בינלאומית שבסיסה בישראל, שהיא יצרנית התרופות הגנריות הגדולה בעולם, תרמה תרופות בשווי של למעלה מ-7 מיליון דולר.

מספר ימים לאחר רעידת האדמה, דויטשה בנק הודיע שיקצה עמלות שיגבה ב-15 בינואר לטובת נפגעי האסון.  בזכות יוזמה זו, גייס הבנק כ-4,000,000 דולר. נסטלה תרמה מים בבקבוקים בשווי מיליון דולר.

אירועי גיוס תרומות ברחבי העולם ותרומות מיחידים

יום לפני פתיחת אליפות אוסטרליה הפתוחה לשנת 2010, ערכו מארגני הטורניר אירוע תחת הכותרת "Hit for Haiti". את הרעיון לאירוע הגה כוכב הטניס רוג'ר פדרר, ובמהלכו נאספו כספים לטובת נפגעי רעידת האדמה.

ג'ניפר אניסטון הודיעה על תרומה של 500,000 דולר לארגון רופאים ללא גבולות, עמותת Partners in Health, ועמותת AmeriCares.  ליאונרדו דיקפריו תרם 1,000,000 דולר. המלכה אליזבת השנייה תרמה למאמצי הסיוע ואף פרסמה הודעת תנחומים אישית לנשיא האיטי. טייגר וודס תרם 3,000,000 דולר.

תגובה מטעם קהילות מקוונות

קהילות מקוונות שונות גייסו כסף רב.  לאחר רעידת האדמה ב-12 בינואר 2010, חברים בקהילה המקוונת Avaaz גייסו מעל 800,000 דולר עד ה-16 בינואר. משתמשי Reddit גייסו מעל 178,000 דולר עד ה-15 בפברואר של אותה שנה.

רעידת אדמה שאירעה באוקיינוס ההודי בשנת 2004 – תורמים מרכזיים

ממשלות לאומיות וארגונים אזוריים

ממשלות לאומיות וארגונים אזוריים, לרבות האיחוד האפריקאי והאיחוד האירופי, תרמו למאמצי הסיוע. האיחוד האירופי סיפק סיוע לקורבנות רעידת האדמה חירום מיידי בשווי 3 מיליון אירו (4.1 מיליון דולר) במטרה לספק מענה ל"צרכים חיוניים ראשוניים". בשלב מאוחר יותר סיפק הא"א סיוע משמעותי יותר, בשווי 30 מיליון אירו. סיוע זה ניתן בנוסף לתרומות שנשלחו בנפרד על ידי המדינות החברות באיחוד. יו"ר נציבות האיחוד האפריקאי, אלפא עומר קונארי, הודיע כי הנציבות תתרום 100,000 דולר לסיוע לנפגעי האסון.

תרומות מטעם ארגונים דתיים

ארגונים יהודיים

ארגונים דתיים, ובהם ארגונים יהודיים רבים, שלחו תרומות משמעותיות.  הוועד היהודי-האמריקאי (AJC) הקים את קרן הסיוע לצונאמי, ובשלב הראשון הקצה סכום של 60,000 דולר מתוך חשבון הארגון.  לאחר מכן הצליח לגייס עוד 450,000 דולר.  ארגון הג'וינט (JDC) גייס למעלה משני מיליון דולרים בתרומות בודדות לתיבת הדואר של קרן הסיוע שהקים – קרן הסיוע הלא-עדתית לנפגעי הצונאמי בדרום אסיה. השירות האמריקאי-יהודי העולמי (AJWS) גייס 3.25 מיליון דולר ומיקד את מאמציו במתן סעד חומרי ישיר למשפחות העניות ביותר באזורים שנפגעו. הסיוע כלל אספקת מזון, מיכלי אחסון מים, ציוד בישול, שמיכות ומקלטים זמניים. הארגון גם שיתף פעולה עם  Direct Relief International וביחד סיפקו שני הארגונים משלוחים מיידיים של אספקה רפואית בסיסית, חומרים לטיהור מים וטיפולי התייבשות אוראליים לקהילות שנפגעו קשות בהודו ובסרילנקה. פדרציית הקהילות היהודיות המאוחדות של טורונטו רבתי פתחה קרן סיוע לצונאמי, ותוך 24 שעות גייסה הקרן יותר מ-150,000 דולר קנדי, שנתרמו על ידי למעלה מ-500 תורמים. האגודה היהודית המאוחדת (United Jewish Association) הזמינה שתי מודעות של רבע עמוד בניו יורק טיימס, וגייסה לפחות 500,000 דולר לתמיכה בנפגעי הצונאמי בדרום אסיה. העמותה הבריטית, World Jewish Aid, סיפקה תחילה 25,000 ליש"ט, ועבדה עם שותפים בהודו, אינדונזיה ואזורים אחרים שנפגעו מהצונאמי, כדי להבין לאן להפנות את הסיוע בצורה היעילה ביותר.

ארגונים דתיים אחרים

ארגון "שירותי הסיוע הקתוליים" (Catholic Relief Services) יזם את אחת מתגובות הסיוע הגדולות בתולדותיו – מאמץ סיוע ושיקום שנמשך חמש שנים, בעלות של 190 מיליון דולר, שסייע ליותר מ-600,000 בני אדם. הארגון הפעיל יותר מ-350 עובדים, שעבדו באזורים שנפגעו בצורה הקשה ביותר בהודו, אינדונזיה וסרי לנקה. ארגון "סיוע אסלאמי ברחבי העולם" (IRW) הגדיל את סיוע החירום שלו ל-5 מיליון דולר. סכום זה כלל בשלב הראשון 270,650 דולר עבור סיוע ושיקום באזור, ו-27,000 דולר שנועדו לענות על הצרכים המיידיים של הקורבנות בסרי לנקה. הוועד המרכזי המנוניטי (MCC) גייס למעלה מ-15 מיליון דולר בסיוע מיידי וארוך טווח. הארגון השלים את קמפיין הסיוע שלו לאסון באינדונזיה, ביולי 2008, לאחר ששלח 10 מיליון דולר עבור מאמצי השיקום באצ'ה.

ארגוני סיוע הומניטארי

ארגון רופאים ללא גבולות (MSF) שלח 32 טונות של ציוד סיוע לסומטרה. צוותי רפואה והערכה נשלחו לרבים מהאזורים שנפגעו. בז'נבה, הפדרציה הבינלאומית של אגודות הצלב האדום והסהר האדום גייסה 7.5 מיליון פרנק שוויצרי (כ-6.6 מיליון דולר) עבור "תמיכה מיידית" לכ-500,000 ניצולים.

ימים ספורים אחרי הצונאמי, שלח ארגון Mercy Corps כוחות הצלה וציוד סיוע לאזור החוף ההרוס של אצ'ה שבאינדונזיה, שהיה השטח הקרוב ביותר למוקד רעידת האדמה.  הארגון סיפק מזון חירום ליותר מ-288,000 ניצולים, ציוד היגיינה ליותר מ-253,000 איש, וחומרי בניין לבניית יותר מ-500 מקלטים זמניים. בזכות מיזמי "מזומן תמורת עבודה" פונתה פסולת מיותר מ-130 קמ"ר של שטח ציבורי וחקלאי, ומ-50 קילומטרים של כבישים. מיזמים אלה החזירו את זרימת הכסף לכלכלה המקומית ההרוסה.

בהודו, ארגון אוקספם שלח סיוע לארבעה אזורים, כולל הקהילות של קודאלור, נגאפאטינאם, וקניאקומארי שולאורך החוף הדרום-מערבי של קראלה. הארגון הקים מיזם בשווי 13.3 מיליון דולר כדי לספק סיוע מיידי לאנשים באזורים אלה, וכדי להציע להם סיוע לטווח ארוך יותר בשיקום חייהם ופרנסתם. המיזם כלל הקמת בתי שימוש, תיקון מקורות מים ומתן מחסה זמני לעד 60,000 איש, וכן חלוקת חפצי בית חיוניים כמו סבון, דליים ושמן קוקוס. בסרי לנקה, אוקספם מונה כארגון מרכזי לאספקת מים נקיים ומתקני תברואה בחלק הצפוני של המדינה.

ארגון World Vision השלים את השלב האחרון במיזם שנמשך שלוש שנים תחת הכותרת "התגובה לצונאמי אסיה" (אינדונזיה, הודו, סרי לנקה, תאילנד). תוכנית הסיוע הגדולה ביותר של הארגון, בהיקף של 346.5 מיליון דולר, כללה סיוע חירום, שיקום קהילתי (לרבות תוכניות ממוקדות ילדים), שיקום מקורות פרנסה ושיקום תשתיות. מגדר, הגנה, רגישות לעימותים, איידס והסברה היו מרכיבים רוחביים בתגובת ארגון World Vision.

תרומות מטעם תאגידים

שוב, מספר תאגידים גדולים תרמו למאמץ הסיוע.

בין התאגידים נכללו: חברת פייזר שתרמה סך של 35 מיליון דולר (10 מיליון במזומן, ו-25 מיליון בתרופות), דויטשה בנק (13 מיליון דולר), קוקה קולה (10 מיליון דולר), אקסון-מובייל (5 מיליון דולר) ומייקרוסופט (3.5 מיליון דולר).

סיכום

כל האירועים הללו זכו לסיוע מצד ממשלות לאומיות וארגונים אזוריים בין-ממשלתיים. קהילות ותאגידים דתיים תורמים תרומה משמעותית, בין אם לשיקום בעקבות אסונות טבע, ובין אם למאמצי התאוששות כתוצאה מסכסוכים, כמו באוקראינה.

[1] ר' לדוגמה את מקרה חמולת דגמש, https://www.ynet.co.il/news/article/hjtejxlr6

[2] הביטחוניסטים, JCFA, "התכנית להבראת עזה", דצמבר 2023

[3] קגן, מ', 2011. "אנו חיים במדינת ה-UNHCR": מדינת החסות של האו"ם ומדיניות הפליטים במזרח התיכון. נציבות האו"ם לפליטים: נייר מחקר לפיתוח מדיניות והערכה , (201).