תקציר מנהלים
- בנגב התפתחה בעשורים האחרונים מציאות של “מדינה בתוך מדינה”. הניסיון של ישראל בעשור הראשון של המאה הנוכחית להתמודד עם התופעה באמצעות הסדרה כוללת של סוגיית הכפרים הלא-מוכרים (המלצות ועדת גולדברג ואילך) לא צלחה מטעמים מגוונים, ולמעשה פינתה את מקומה למאמצים שנעשו במקביל לתוכניות הסיוע למגזר הערבי, לנסות ולהזרים תקציבים למגזר הבדואי.
- חרף זאת, השנה האחרונה עמדה בסימן תופעות שברובן אינן חדשות אבל שעצימותן הלכה וגברה: פשיעה בדואית חמורה לצד אנרכיה קשה. כל אלה העידו על גלישת תופעת ה’ספר’ (הפריפריה) הבדואית ל’מרכז’ היהודי של יישובי הדרום.
- למציאות הזו יש היבטים רבים. היא נוגעת לא רק להתרחבות בלתי חוקית של הפזורה הבדואית, אלא גם לתופעות של התחזקות הלאומנות הפלסטינית בקרב האוכלוסייה המקומית שבאה לידי ביטוי גם בפעילות טרור כנגד יהודים.
- עד כה מגיבה המדינה דרך מהלך משולב שמצד אחד נועד לתגמל את הגורמים ‘החיוביים’ בקרב האוכלוסייה דרך תוכניות הסיוע ומצד שני נועד להרתיע את ‘השליליים’ דרך מאמצי האכיפה משמעותיים יותר. ברם, הרושם הוא כי בפעילותה שומרת המדינה על פרופיל נמוך ביחס להיקף וחומרת התופעה ומרבית הפתרונות מסתמנים כנושאי אופי שמרני, בעוד שהמציאות מחייבת חשיבה מחדש על מערך הפתרונות ואופי ההתמודדות.
- בהקשר הזה, נדרש להבנתנו מענה מערכתי במסגרתו ממשלת ישראל צריכה להגדיר את הנגב ואת הטיפול בעיות האזור כנושא עדיפות לאומי שיש לו השלכות ברורות על הביטחון הלאומי בישראל.
- התרגום המעשי צריך לבוא בדמות הקמת גוף לאומי מערכתי לטיפול בבעיות הנגב בראשו יעמוד “אופרטור” בעל עבר ביטחוני על מנת לסמן את הטיפול בנושא כעניין הנוגע לביטחון הלאומי של המדינה. תפקידו יהיה לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח ולרשותו יעמדו סמכויות בהפעלת מכלול הכלים וגופים המדינתיים כדי להציע פתרונות ולהתמודד עם מכלול הבעיות הנוגעות לנגב.
הסתה להמרדה לאומנית בנגב – גורמים שמתסיסים את האוכלוסיה הבדואית ומעודדים אותה למרוד כאוכלוסיה פלסטינית תחת כיבוש | מתוך טוויטר
מבוא
תופעת האלימות הגוברת בחברה הערבית בכללותה ובאזור הנגב בפרט איננה חדשה. היא אופיינית לעשור האחרון הגם שחלה בה החמרה משמעותית בשנים האחרונות. רשויות המדינה מתקשות להציע פתרונות הולמים לבעיה והחברה הערבית מזה והבדואית מזה אינן מצליחות לבלום באופן עצמי את התופעה. למרות קיומם של הבדלים בין האלימות בחברה הערבית ובין זו הבדואית, האלימות שמקורה בשתי החברות הללו גולשת מהמרחב הגיאוגרפי האוטונומי למחצה בדרום הארץ, במרכזה ובצפונה אל המרחב היהודי. אירועי “שומר החומות” (מאי 2021) שבמהלכם נרשמה אלימות יוצאת דופן כלפי יהודים בתוך ערים מעורבות היו ביטוי לתהליך המדאיג של גלישת האלימות הפנימית כלפי חוץ.
הדבר בולט במיוחד ביישובי הבדואים בדרום הארץ. מקבץ של אירועי או ניסיונות תקיפה של יהודים מהתקופה האחרונה שבהם בדואים היו מעורבים בצירי תנועה ובישובים יהודיים כמו באר שבע הם עדות למגמה שהולכת וצוברת תאוצה. מגמה זו הופכת את תופעת הפזורה הבדואית מעניין שהודחק בשנים האחרונות לבעיה לאומית, בעיקר בגלל גלישת האלימות ומה שניתן להגדיר כהתרחבות תופעת ‘הספר’ (הפריפריה) הבדואית שעתה נוגסת ב’מרכז’ היהודי של יישובי הדרום. מגמה זו של התרחבות השוליים מתחוללת בעיתוי מעניין על רקע התהליך של העתקת חלק מיחידות צה”ל לנגב, המלווה גם בהקמת יישובים קהילתיים חדשים ובמאמץ לפיתוח הנגב ולמיתוגה מחד של העיר באר שבע.
אתגרי המדינה בנגב
האלימות בנגב והפשיעה הם חלק ממכלול רחב יותר של בעיות המאפיינות את המרחב הזה שבעשורים האחרונים הפך למעשה למעין “no man’s land”, כלומר מובלעת עצמאית למחצה בתוך המדינה. ארבע תופעות עיקריות מאפיינות את המציאות הזו:
- האחת, גיאוגרפית – מדובר בהתרחבות תופעת היישובים הלא מוכרים שיש לה משמעויות מרחביות בשטח. כ-30 אחוזים מאוכלוסיית הבדואים בנגב (שאומדנה הכולל הוא כ-270,000 נפשות) מתגוררים ביישובים הלא מוכרים על שטח כולל של 600 אלף דונמים. 40 אלף בדואים מתגוררים על שטחי תשתיות לאומיות כמו שמורות טבע, שטחי אש וקווי חשמל.
- השנייה, זהותית – העמקת הזיקה שבין האוכלוסייה הבדואית בדרום לבין המרחב הפלסטיני הן באזור חברון ויהודה והן באזור הרצועה דרך קשרי נישואין של בדואים מישראל. בהיבט הזה ניכר בשנים האחרונות ערעור על תפיסת האזרחות הישראלית של הבדואים שחלקם מפתחים גישות פרו פלסטיניות ופרו אסלאמיות. זו עומדת בניגוד גמור לדימוי של הבדואים בחברה הישראלית כאוכלוסייה המשתפת פעולה עם המדינה גם באמצעות גיוס לצה”ל.
- השלישית, ביטחונית – בדואים מהדרום היו מעורבים בשנים האחרונות בתופעות של הברחות נשק משטח הרצועה ומאזור סיני במה שנודע כ”ציר ה-חית” שחיבר פח”עית את רצועת עזה דרך מצרים לנגב הישראלי והזין בין היתר את פוטנציאל הטרור של חמא”ס מרצועת עזה.
- הרביעית, חברתית – המציאות האופיינית גם לחברה הערבית בצפון הארץ ובמרכזה העומדת בסימן מגמות מעורבות של מודרניזציה ומסורתיות נותנת את אותותיה גם בדמות היחלשות סמכות המנהיגות המסורתית שהיה לה תפקיד ממתן ותופעות של פריקת עול מצד צעירים בדואים המעורבים בפשיעה גם כחלק ממגמת האלימות השוטפת את החברה הישראלית בכללותה. מדובר באקטיביזם של הדור הצעיר שבחלקו אינו רואה אופק אישי, גם כתוצאה מהיעדר השכלה ותנאים כלכליים קשים. לצד זאת מוכרת זה שנים רבות תופעת הפוליגמיה בחברה הבדואית שעצם קיומה מבטא מציאות אקס טריטוריאלית והתרסה כלפי מערכת החוק הישראלית שכמובן אוסרת על תופעה זו.
אל המגמות הללו מתווספת החמישית שניכרת בייחוד בתקופה האחרונה והיא תופעת הפשיעה והאלימות. מדובר גם בפשיעה פנימית המתחוללת, כמו בקרב ערביי ישראל, סביב עניינים המוגדרים כ”כבוד המשפחה”, אבל גם בפשיעה פלילית לסוגיה וגווניה. מדובר בתופעות של פרוטקשן, הברחות נשק, פריצה לבסיסי צה”ל בנגב, גניבות רכוש, סחר בסמים ותופעות של הטרדת אזרחים על צירי תנועה וביישובים היהודיים. לפי דיווחים שונים, כ-40 אחוזים מכלל הפשיעה בנגב מבוצעת על ידי בדואים ונזקי הפשיעה הזו מוערכים בסכום עצום של כ-7 מיליארד שקלים בשנה.
בין פתרון לבין ניהול
אם בוחנים את התנהלות המדינה ביחס לאוכלוסייה הבדואית בנגב ניתן להצביע על שני שלבים עיקריים המאפיינים את שני העשורים האחרונים. הראשון, מאמצע העשור הראשון של המאה הנוכחית אופיין במאמץ לייצר מענה לחלק ניכר מהתופעות הללו באמצעות התמקדות בשאלת הקרקעות והסדרת שאלת הבעלות הבדואית על האדמות. מדובר בסוגיה מורכבת הנשענת על מציאות היסטורית ארוכת שנים שמספר גורמים ממשלתיים ניסו לתת לה מענה כולל דרך יצירת מתווה המקפל בתוכו רכיבים של הכרה על בעלות קרקעית לצד פיצוי כספי. זהו תהליך שהחל ב”ועדת גולדברג” (2008), שהניחה את יסודות התפיסה להסדרת היישובים הלא-מוכרים, המשיך בתרגום מעשי של ההמלצות על-ידי אהוד פראוור (ספטמבר 2011), ראש האגף לענייני חברה במשרד ראש הממשלה, ומשם גלש לעבודת שדרוג ושיפוץ שנעשתה בהובלת חבר הכנסת בנימין בגין (נובמבר 2013).
הנחת היסוד מאחורי המהלך הקרקעי-הסדרתי גרסה כי ביסוד פתרון השאלה הקרקעית מונחת האפשרות גם לטיפול בשאר הבעיות הנוגעות לבדואים בראש ובראשונה תופעת היישובים הלא מוכרים, התשתיות הירודות ביישובי הבדואים וכמובן בעיות התעסוקה. מהלך זה נתקע הן מטעמים של חוסר בשלות פוליטית והתנגדות להכרה בזכויות הבדואים על הקרקע, אבל גם בשל חוסר הכרעה ושיתוף פעולה מצד המנהיגות הבדואית שסירבה להתכנס למתווה שלמעשה נועל את שאלת התביעות הקרקעיות (570 אלף דונמים) באופן סופי.
קריסת המהלך ההסדרתי בנושא הקרקעי והטיפול ביישובים הלא-מוכרים הובילה למהלך חלופי באמצע העשור השני, שביקש לעקוף את הדיון בסוגיה הקרקעית – שכמובן יש לה הקשרים לאומיים ברורים, ומכאן מטעני חוסר הנוחות בצד היהודי והבדואי גם יחד – באמצעות מיקוד המאמץ הממשלתי בנושא הכלכלי נטו. הייתה זו השתקפות של הגישה הממשלתית שאפיינה בכלל את יחסה של המדינה למגזר הערבי שזכה בעשור האחרון להזרמת מיליארדים של שקלים במסגרת יישום החלטה 922 מדצמבר 2014.
בהקשר הבדואי קיבלה ממשלת ישראל את החלטה 3708 במרס 2011. בעקבותיה אומצו שתי תוכניות חומש לאוכלוסייה הבדואית בדרום: הראשונה בין 2012 – 2016 בעלות של 3.2 מיליארדי שקלים והשנייה אושרה בפברואר 2017 בעלות של 3 מיליארד שקלים. תוכניות אלה נתמכו בידי משרד החקלאות בראשות השר לשעבר אורי אריאלי. מרכז הכובד שלהן התבסס על מאמץ לשיקום תשתיות, שיפור החינוך ועידוד העסוקה. מדובר במרכיבים שניתן עליהם דגש גם בהקשר של תוכניות החומש במגזר הערבי למן 2015 ואילך. בפועל, הגישה הממשלתית לא הובילה לתמורה של ממש.
הבעיה המקומית בהקשר הרחב
כאמור, המגמות שתוארו לעיל אינן חדשות. מדובר בתהליכים ארוכי שנים שגורמים שונים בממסד היו ערים להם ואף ניסו לתת להם מענה. הדבר הבולט בהקשר הזה כי גם מאפייני הבעיה וגם הניסיונות לתת לה תשובות הזכירו לא במעט תופעות אחרות ובעיקר את אסטרטגיות הפעולה שאימצו ממשלות ישראל לאורך השנים כדי להתמודד עמן. הדברים אמורים הן לגבי תופעות במרחב הפנים אבל גם לגבי אתגרים במרחב החיצוני, למשל מול חמאס, איראן, חזבאללה והרשות הפלסטינית.
המכנה המשותף המגדיר את אסטרטגית ניהול המשברים של ישראל מבוסס על שני אלמנטים: ניהול וכלכלה. גישת הניהול המירה למעשה את התפיסה שראתה לנכון לייצר הכרעה ברורה ופתרונות מוחלטים בהתמודדות עם בעיות אסטרטגיות. הדברים קיבלו ביטוי מובהק בהקשר של ההתמודדות עם הבעיה הפלסטינית שבשני העשורים האחרונים עברה משלב של הסדרה מדינית שנועדה להציג פתרון הוליסטי ומוחלט עבור הבעיה לשלב של ניהול הסכסוך מתוך הנחה כי מדובר בקונפליקט בלתי פתיר.
הדברים אמורים גם לגבי האופן שבו ניתחה ישראל בעיות אסטרטגיות נוספות, דוגמת זו של חמא”ס ברצועת עזה או ארגון חזבאללה בלבנון, והתייחסה אליהן כמציאות של בעיות כרוניות שהן כאן כדי להישאר. ההנחה המקדימה הייתה כי לא רק שמחיר החתירה לפתרונות מוחלטים יהיה כבד במונחי יכולת ספיגת המחירים מצד החברה הישראלית הרגישה לאבדן חיי אדם, אלא שלמעשה חתירה להכרעה מסיט את ישראל מהמאמץ המרכזי שלה בעשורים האחרונים המבוסס על העצמה כלכלית שבאופן ישיר תורמת גם לצמיחת חברת השפע הישראלית. יש לציין כי בצה”ל גופא אומצה גם כן תפיסה שראתה את המציאות האופרטיבית-אסטרטגית במונחים של מלחמות א-סימטריות או “מערכות שבין המלחמות” שדחקו את מושגי ה”הכרעה” ו”הרתעה” הוותיקים.
כך, אפוא, נקטה ישראל בגישה אסטרטגית שניתן להגדירה כ”ניהולית”. יש שיזהו אותה עם תופעה של דחיינות ושיהוי, כלומר עם צורת התנהלות המאפשרת את הנכחת הבעיות האסטרטגיות ויותר מכך את המשך תהליך צמיחתן. תחת הפרדיגמה הזו של ניהול האתגרים האסטרטגים (להבדיל מפתרונם) אימצה ישראל תחליפים המבוססים בין השאר על השימוש בכלים כלכליים כדי למתן את הבעיות ולעקר את הפוטנציאל השלילי הגלום בהן. הרעיון הכלכלי במשמעות השלילית של הפעלת לחץ עמד ביסוד ההתמודדות מול איראן בשנים האחרונות באמצעות משטר הסנקציות האמריקניות.
הרכיב הכלכלי שימש את ישראל גם בהקשר להפעלת הלחץ על חמאס דרך “המצור” על הרצועה וכמובן שימש את ישראל במשמעות החיובית מול הרשות הפלסטינית של אבו מאזן שתרגמה את שיתוף הפעולה הכלכלי שלה עם ישראל ליצירת רווחה כלכלית בציבור שמיתנה את האקטיביזם הלאומי. מודל זה הופעל גם בהקשר של התמודדות הממשלות האחרונות עם המגזר הערבי בישראל. מדיניות השילוב הכלכלי שכאמור גובתה בהחלטות ממשלתיות על הזרמת כספים רבים למגזר נועדה להמיר את העיסוק הערבי בחזונות לאומיים ואסלאמיים ברווחה אישית ובאיכות חיים.
בפועל, החיבור שבין תפיסת הניהול ובין הגישה הכלכלית אמנם סיפק לישראל יציבות יחסית ואפשר לה ליהנות משגשוג כלכלי, אך בעת ובעונה אחת שימר מוקדי אתגור ובמידה מסוימת, כפי שזה נראה בשנה האחרונה, שחק גם את רכיבי ההרתעה הישראלית, הן בזירת הפנים והן בזירת החוץ. כך, ההתקפה שיזמה חמא”ס על ישראל במאי 2021 ששיגרה טילים לאזור ירושלים והתפתחה למבצע “שומר החומות” הייתה המחשה לכך. כאלה היו גם האירועים האלימים בערים המעורבות בישראל שנוזמו על-ידי צעירים ערבים, בחלקם עבריינים, לא כל שכן ההגברה שחלה בתופעת הפשיעה ברחוב הערבי וכמובן גם אצל הבדואים בדרום. או אז נחשפה גם תקרת הזכוכית של הגישה הכלכלית.
הנגב כמערכה לאומית
סוגיית הנגב ובעיקר תופעת הפשיעה הפכה לנושא מדובר בחודשים האחרונים על רקע התגברותה ובעיקר הזליגה שלה למוקדי היישוב היהודי באזור הדרום. המדינה הגיבה עד עתה במאמץ משטרתי מעט יותר ממוקד לנסות ולצמצם את התופעה דרך מבצעים משטרתיים, חלקם מאד מתוקשרים, שנועדו לפגוע למשל בסוחרי סמים ומבריחי נשק וגם דרך הגברת הנוכחות במרחב כדי לספק תחושת ביטחון גבוהה יותר לתושבים היהודים. הגם כך, המאמץ המשטרתי בדרום, שנלווה לו גם מאמץ מקביל לטיפול בתופעות הפשיעה במגזר הערבי בצפונה של המדינה, לא שיקף תמורה משמעותית באופן הכולל של טיפול המדינה בסוגיית הבדואים, אלא גילם מהלך נקודתי בתחום הטיפול בפשיעה.
בהיבט הזה, המדינה טרם קיבלה החלטה האם היא מתכוונת לחרוג מן האסטרטגיה המוכרת שלה מן השנים האחרונות המבוססת על מענה חלקי לבעיות נקודתיות. צריך להודות שמדובר בדילמה לא פשוטה מצד המדינה. חלק מהדחיינות ומההתנהלות המבוססת על “ניהול” הבעיות נשען גם על ההבנה כי מי שירצה להכניס את ידיו לתוך המים החמים של הנגב עלול להרטיב אותן במקרה הטוב ובמקרה הרע עלול להסתכן בכוויות. רוצה לומר, טיפול שורשי, ודאי בתופעת חוסר המשילות, ומאמץ לייצר הפיכות בעניין הזה כרוך אולי בסיכון של חיכוך אלים עם האוכלוסייה הבדואית עד כדי איום בפרוץ אינתיפאדה בדואית בדרום הארץ.
זו גם ההנחה הרלוונטית לגבי טיפול במוקדים אחרים של בעיות פנים וחוץ עימהן מתמודדת ישראל. עד היום ממשלותיה החילו את אותה אסטרטגיה טיפולית על שלל המוקדים הללו ועל כך, כאמור, היא משלמת במחיר של כרסום ההרתעה. מנקודת מבט זו, שיקום ההרתעה מחייבת כנראה לפעול דרך אסטרטגיה אחרת, גם אם לא לאורך כל הקו, אלא לבחור מבין שלל האתרים מוקד אחד ולהפעיל עליו היגיון שונה של טיפול עומק המגייס לצורך כך את כלל משאבי וכוחות המדינה. זאת, כדי לסמן לסביבה החיצונית והפנימית קווים אדומים ולהמחיש את עוצמתה של המדינה בשכונה הקשה והבעייתית של המזרח התיכון.
מטבע הדברים, שינוי ההיגיון ביחס לבעיית חמא”ס ברצועת עזה או חזבאללה בלבנון היא הרבה יותר מורכבת ומחירה עלול להיות גבוה, בעיקר לנוכח המיקוד הישראלי האסטרטגי בסוגיית איראן. ולכן, דווקא מאמץ בזירת הפנים, ובהקשר שלנו – בנגב, יכול להיות מתאים יותר מהטעמים הבאים: האחד, מדובר במהלך שאינו מסיט את צה”ל מהתמודדות עם איומי החוץ והאתגר המשמעותי הבא הניצב לפתחו ממזרח; השני, מאחר ומדובר בנושא סביבו הממשלה יכולה לגייס הסכמה ציבורית נרחבת בשם עיקרון “המאבק על הבית”; והשלישי, לחידוש המשילות יש השלכות ברורות על הביטחון האישי של אזרחי המדינה.
המלצות
המערכה כנגד המציאות האקס-טריטוריאלית הבדואית בנגב דורשת מאמצים נרחבים בהרבה מאשר מבצעים נקודתיים של משטרת ישראל נגד עבריינים.
- ממשלת ישראל צריכה בראש ובראשונה להגדיר את הנגב ואת הטיפול בעיות האזור כנושא עדיפות לאומי שיש לו השלכות ברורות על הביטחון הלאומי בישראל. התרגום המעשי של העניין הזה היא הקמת גוף לאומי מערכתי לטיפול בבעיות הנגב בראשו יעמוד “אופרטור” בעל עבר ביטחוני על מנת לסמן את הטיפול בנושא כעניין הנוגע לביטחון הלאומי של המדינה. תפקידו יהיה לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח ולרשותו יעמדו סמכויות בהפעלת מכלול הכלים וגופים המדינתיים כדי להציע פתרונות ולהתמודד עם מכלול הבעיות הנוגעות לנגב.
גוף כזה צריך להיות הבסיס לשיתופי פעולה בין כלל הגורמים הרלוונטיים שעניינם הנגב, ובכלל זאת: הגופים הביטחוניים: משטרת ישראל, שירות הביטחון הכללי, צה”ל; הגופים האזרחיים: משרדי המשפטים, הכלכלה והפנים; הגופים המוניציפאליים: נציגי הרשויות המקומיות והעיריות של אזור הנגב. ההחלטה המרכזית שפונקציה כזו צריכה לקבל נוגעת לאסטרטגיית הפעולה של המדינה. בהקשר הזה, עליה לחתור להעמיד תפיסה הוליסטית שתכליתה טיפול במכלול הסוגיות הנוגעות לנגב: קרקעות, כלכלה וביטחון ולהיפרד מהגישה החלקית שמצמצמת את העיסוק בנושא אך רק לגישה הכלכלית המתמקדת בטיפול בתשתיות היישובים הבדואים או לגישה הביטחונית המתמקדת אך ורק בצמצום הפשיעה.
- דומה, כי האסטרטגיה הישראלית צריכה להתכנס למענה רב-מימדי, דבר שיגזור גם פעילות בשני מימדים של זמן: זה הקונקרטי, שישים את הדגש על צמצום האלימות והפשיעה; וזה ארוך הטווח שינסה להציע מעטפת רחבה יותר להסדרת ההתיישבות הבדואית במקום שבו נכשלו המאמצים הקודמים. מהלך כזה מחייב אורך רוח כמו גם תכנון קפדני ופעולה המבוססת על ניהול אסטרטגי, שתחליף את הנוסחה הקיימת של מתן פתרונות נקודתיים וכיבוי מוקדי שרפות קטנים באמצעות הפעלה שגרתית של כלים כלכליים או ביטחוניים.
- בהיבט הביטחוני, אין ספק כי צמצום האלימות והפשיעה מחייב גם הוא תוכנית פעולה רחבה ביחס למבצעי הנקודה שמאפיינים את הפעילות המשטרתית הנוכחית. המהלך מצריך גם התגייסות של שני גורמים שכיום פעילים הרבה פחות. האחד והשולי יותר הוא צה”ל שיכול לספק תרומה בעיקר בכל הנוגע למאבק בהברחות האמל”ח מגבול הרצועה וסיני; והשני, המשמעותי יותר הוא שירות הביטחון הכללי שצריך להשתחרר ממגבלות תפיסתיות ולתת את תרומתו המודיעינית בתחום הזה, כפי שהעמיד את יכולותיו וכליו הייחודיים בעקבות המהומות בערים המעורבות במאי 2021 לחשיפה ואיתור המעורבים במעשי האלימות. חיבור המעגל בין המשטרה, צה”ל והשב”כ צריך להיעשות דרך המערכת המשפטית כדי להבטיח לא רק מעצרים את גם מיצוי הדין למען יראו וייראו.