לא משנה לאיזה מחנה פוליטי אתם משתייכים, ודאי תסכימו שהמצב ביהודה ושומרון הוא מורכב. כמו שקורה לרוב במצב מאתגר, גם הפתרון אליו אינו חד-גוני אלא יצירתי. דווקא בשל כך, אחד הדברים המפתיעים ביותר בדיון סביב מעמדם של יהודה ושומרון הוא הקיבעון המחשבתי בנוגע לפתרונות האפשריים. נראה שהתקבעה תפיסה בקרב הציבור הישראלי, החוצה מגזרים פוליטיים, שלפיה הפתרון למצב הוא אחד משניים בלבד: או מדינה דו-לאומית, או פתרון שתי המדינות לשני עמים.
מדינה דו-לאומית נתפסת כתוצר הכרחי של סיפוח, המביא איתו מקבץ של אתגרים ומורכבויות דמוגרפיות. פתרון שתי המדינות לשני עמים מביא עימו אתגרים ביטחוניים רבים שיכולים לסכן את עצם קיומה של המדינה, כולל הקמתה של מדינת “חמאסטן” על רכס הררי שמשקיף על הרוב המכריע של האוכלוסייה בישראל והנכסים האסטרטגיים שלה. אפשר להיות בעד אחד מהפתרונות ואפשר להיות גם נגד, אך הפעם מחלקת המחקר של תנועת הביטחוניסטים מבקשת לשאול מדוע, לכאורה, הפתרון חייב להיות “או זה – או זה”?
סקירה מגלה שברחבי העולם קיימים מעל 60 מודלים שונים של טריטוריות, שטחי חסות ואזורים בעלי ריבונות מיוחדת – המאושרים ומתוקפים ע”י האו”ם בחוק הבינלאומי. נכון, לא כל אחד מהם מתאים במלואו ליישום בישראל, אך הרעיונות העומדים מאחוריהם, יחד ולחוד, בהחלט יכולים לסלול דרך לחשיבה חדשה על שלל פתרונות ישימים למצב.
מחלקת המחקר שלנו בחרה להתמקד בשלושה מודלים של “ריבונות מיוחדת” שבהם טמונים רעיונות שכאלה: המודל ההולנדי, המודל האמריקאי והמודל הבריטי.
המודל ההולנדי: המרחק גדול, אבל גם ההשפעה
כולנו מכירים את הולנד, אחד מהיעדים התיירותיים הפופולריים והאהובים על הישראלים. אבל מה שלא כולם יודעים הוא שמדינת הולנד היא למעשה רק אחת מארבע המדינות המרכיבות את “ממלכת הולנד”, שבה ארבע מדינות: הולנד, ושלוש מדינות – ארובה, קורסאו וסן מארטן, הנמצאות באיים קריביים ורחוקות כ-7,000 ק”מ מהולנד. אותם איים היו קולוניות של הולנד במרוצת השנים, ולאור משאלי עם שנערכו לאחרונה, הוחלט שיהפכו לאוטונומיות, וב-2010 קיבלו מעמד עצמאי.
מעמדם העצמאי מתבטא בכך שהחובה לשמור על זכויות האדם, ולקיים ודאות משפטית ומשילות תקינה מוטלת על האוטונומיה עצמה. בהתאם, ממלכת הולנד מוגבלת ביכולתה להתערב במדיניות הפנים של האיים. נוסף על כך, לאיים יש אנשי קשר בנציגויות בינלאומיות בעניינים הנוגעים לתחומי האחריות האוטונומיים שלהם. עוד סממן לאוטונומיה של האיים הוא המטבע שבו משתמשים: ארובה משתמשת בפלורין ארובאי, קורסאו וסן מרטן משתמשות בגילדר אנטילאי הולנדי.
עם זאת, לעצמאות זו יש מגבלות. על אף שהולנד היא מדינה אחת מתוך ארבע, ברור לחלוטין שיש לה משקל סגולי גבוה בהרבה מרק חלק אחד בפאזל של ארבעה חלקים. הפרלמנט היושב בהולנד, למרות שהיא רק אחת מהמדינות המרכיבות את הממלכה, הוא בעל האמירה האחרונה באותם איים מרוחקים, ולאלה אין אפשרות להתנגד להחלטות הפרלמנט ההולנדי – עניין משמעותי במיוחד בהתחשב בכך שלאותן מדינות אין זכות הצבעה לפרלמנט בהולנד שמחליט עבורן. חקיקה ללא ייצוג.
השפעת הולנד על אותם איים מתבטאת בתחומים שונים, ובין השאר בהחלטות צבאיות, מדיניות הגירה ושיקולים מדיניים אחרים. לדוגמה, למרות שהולנד היא חלק מהאיחוד האירופי, האיים תחת חסותה נחשבים לטריטוריות מעבר לים, מה שגורם להן להיות בעלות מעמד “שותפות” בלבד באיחוד האירופי. המשמעות בפועל: הסכמים וחוקים אחרים שמיטיבים עם אזרחי האיחוד האירופי – אינם חלים עליהן. עוד דוגמה היא יחסי חוץ – “נציג ממלכה” אחד הוא זה שמייצג את כלל המדינות, כולל שלושת האיים, אין להם אפשרות לייצג את עצמם בארגונים בינלאומיים ואין אפשרות לפנות אליהם עצמאית. בתקופה הקורונה פנו מדינות אלה בבקשה דחופה לקבל סיוע כלכלי מהולנד, אך זו התנתה את הסיוע ברפורמות עמוקות במגזר הציבורי כולל קיצוצים ופיטורי עובדים, ואכן נמנעה מהעברת הכספים עד שרפורמות אלה בוצעו. מיותר לציין שאותן מדינות לא יכלו חוקית לפנות לארגונים בינ”ל כמסלול עוקף להלוואות או לסיוע הומניטרי.
בשורה התחתונה: זהו מודל המעניק עצמאות מסוימת לטריטוריות, ועדיין מכפיף אותן למדינת האם בנושאים אחרים. לא “או–או”, אלא פתרון ביניים.
המודל האמריקאי: הדגל זרוע ביותר מ-50 כוכבים?
גם לארצות הברית, לצד 50 המדינות המרכיבות אותה, ישנן חמש “נספחות”: טריטוריות הנמצאות תחת חסותה, או “טריטוריות בלתי משולבות” (Unincorporated Territories), שם החוקה האמריקאית לא חלה. חמש הטריטוריות הן גואם, פוארטו ריקו, סמואה האמריקאית, איי הבתולה של ארצות הברית ואיי צפון מריאנה. את החסות של ארה”ב קיבלו האיים במהלך תקופות שונות בהיסטוריה האמריקאית, שלוו בתככים פוליטיים, שיקולים צבאיים ומלחמות קשות.
האיים האמריקאיים מנהלים את ענייניהם במידה מסוימת של אוטונומיה. כך, למשל, סמואה האמריקאית מחזיקה בגוף מחוקק, חוקה משלה ומושל שתושביה בוחרים. הדבר מתבטא גם במדיניות ההגירה שלה; סמואה זכאית להגביל כניסת אזרחי ארה”ב לשטחה. בענייניהם הבינלאומיות של הטריטוריות, כל אחת מהן מיוצגת על ידי משקיף יחיד בבית הנבחרים האמריקאי, שרשאי לדבר בשם הטריטוריה שאותה הוא מייצג.
למרות שהן מקיימות ממשל עצמי פנימי, הטריטוריות האמריקאיות כפופות לחקיקה של הקונגרס האמריקאי ולסמכותו של נשיא ארה”ב, על אף שלתושביהן אין זכות להצביע בבחירות בארה”ב. כך, למשל, סמואה מייצגת מודל של ריבונות ללא אזרחות או זכויות הצבעה. סמואה נמצאת אומנם תחת ריבונות אמריקאית מלאה, אך תושביה אינם אזרחים אמריקאיים מן השורה: אין להם זכות להצביע לבחירות פדרליות בארה”ב והם אינם זכאים לאזרחות אמריקאית, גם אם הם עוברים להתגורר בשטחי ארה”ב עצמה. כמו כן, הם אינם זכאים להחזיק במשרות ממשלתיות ואינם זכאים להטבות ממשלתיות שתלויות באזרחות אמריקאית. פרט מעניין שקשור לכך שהחוקה האמריקאית לא חלה בסמואה הוא שיש לה דת רשמית – הנצרות – לעומת ארה”ב שבה יש הפרדה רשמית מוחלטת בין הדת למדינה.
מעמד זה של תושבי סמואה התקבל משפטית לאחרונה באופן רשמי, בקביעה של בית המשפט בעתירה – שנדחתה – שהגישו תושבי סמואה ובה טענו שבתור תושבי האי תחת שליטתה של ארה”ב הם זכאים חוקתית לאזרחות אמריקאית מלאה.
שוב, מודל אמצע של עצמאות, עם ביסוס משפטי וקבלה בינלאומית.
המודל הבריטי: מלך אחד, שישה בריטים
הקולוניאליזם הבריטי מוכר היטב במורשת של הקמת מדינת ישראל, והבריטים שיחקו תפקיד משמעותי במאמצים של התנועה הציונות להקים בית לאומי לעם היהודי בארץ ישראל. אבל בעוד הבריטים עזבו את אזורנו ב-48′, הם נשארו נותני החסות לאוטונומיות אחרות ברחבי העולם: הממלכה המאוחדת, בריטניה שולטת על לא פחות מ-17 טריטוריות וקולוניות ברחבי העולם.
כך נוצר מצב שבו קיימים שישה סוגי מעמד לתושבים הבריטיים, המדורגים בסדר יורד: אזרח, אזרח טריטוריה שמעבר לים, אזרח בריטי שמעבר לים, נתין, בעל מוצא בריטי ובעל חסות.
כל ישות תחת ריבונות בריטית נמשלת על ידי החוקים שהיא בעצמה מחוקקת. חלק מהטריטוריות מחזיקות באוטונומיה רחבה יותר שמעניקה להם מעמד של דמי-מדינה: הן אינן ריבוניות, אבל מחזיקות ב”זהות בינלאומית” הנבדלת מזו של הממלכה המאוחדת.
למרות שהטריטוריות הבריטיות מעבר לים ושטחי חסותה הם בעלי מעמד אוטונומי וחוקתי משתנה, המשותף להן הוא שהן אינן זכאיות לקבוע את עתידן בעניינים שאינם פנימיים, כגון תחומי החוץ, הביטחון והאזרחות, והן כפופות לסמכות הפרלמנט והכתר.
בעוד שטחי החסות אינם רשאים להצביע לפרלמנט הבריטי, יש לפרלמנט סמכות חקיקתית עליונה עליהם בענייני ביטחון, אזרחות וייצוג דיפלומטי. נוסף לכך, הפרלמנט הבריטי יכול לחוקק חוקים עבור שטחי החסות מבלי לקבל את הסכמתם. מדינת האם, בריטניה, גם רשאית להבטיח “משילות תקינה” של שטחי החסות – ולהתערב באופן חד-צדדי כדי למנוע “קריסה של הסדר הציבורי או שלטון החוק” או “שחיתות מערכתית”.
יש לציין עובדה מעניינת, שהטריטוריה הונג קונג מקיימת את שיטת ה”מדינה אחת, שתי מערכות” הידועה והייתה בשליטת בריטניה עד ל-1997, או 30 שנה לתוך התקופה המכונה על ידי בריטניה “כיבוש בלתי חוקי” של ישראל ביהודה ושומרון. בו בזמן, בריטניה קיימה מודל נפרד שבו תושבי הונג קונג לא היו רשאים להצביע לפרלמנט בלונדון או להגר לבריטניה אוטומטית, אך נשלטו על ידי הרשויות בבריטניה. כיום, כאשר הונג קונג היא אוטונומיה בחסות סינית, מיושמת שיטה היברידית דומה.
שוב, מודל נוסף, שמיושם בפועל, ובו עצמאות מוגבלת של טריטוריה.
לא יזיק: אפיקי חשיבה יצירתיים וחדשים
ארה”ב, הולנד ובריטניה פועלות כמובן תחת תנאי החוק הבינלאומי ובהסכמה מלאה של הקהילה הבינלאומית. הן יצרו את המערכת הבינלאומית, אז קל וחומר שהמערכת תתיישר לפי צורכיהן. מודלים שונים נוספים, אשר לא פורטו במאמר זה, קיימים ברחבי אסיה, אוסטרליה, אירופה ואמריקה. במילים אחרות, ברחבי העולם כולו קיימות ישויות המנהלות את ענייניהם ברמת עצמאות כזו או אחרת, אבל תוך התחשבות בשיקולים הביטחוניים, הכלכליים והמדיניים של מדינת החסות שלהן.
המודלים גם מנפצים מיתוס רב שנים הנוגע לפתרון אפשרי למצב ביהודה ושומרון: אחד הטיעונים המרכזיים כנגד ביזור האוכלוסייה הפלסטינית לאוטונומיה בלתי רציפה (כמו אמירויות, אוטונומיות או טריטוריות נפרדות) הוא שחוסר רציפות טריטוריאלית לא מאפשר לקיים מדינה הלכה למעשה. עם זאת, לא חסרות דוגמאות להסדרים כאלו ברחבי העולם: מובלעת ספרדית בצרפת, מובלעת איטלקית בשוויץ ולא פחות מ-22 מובלעות בלגיות בתוך עיירה הולנדית אחת.
לסיכום, אין סיבה שהפתרון לסכסוך בין ישראל לפלסטינים לא ישאב השראה ממקרים אחרים המתקיימים ברחבי בעולם. צריך להגיד ביושר: אין לראות באף אחד מהמודלים שפורטו במאמר זה מודל שאפשר להתאימו כפי שהוא בשיטת “העתק/הדבק” למקרה הישראלי–פלסטיני. כל מודל הוא ייחודי ונוצר בהקשרים גיאו-פוליטיים, היסטוריים וצבאיים מסוימים. יש לציין עובדה מהותית נוספת – בניגוד לאמריקאים בסמואה, להולנדים בקורסאו ולבריטים בהונג וקונג, ישראל איננה קולוניאליסטית ביהודה ושומרון, ולעם היהודי יש זיקה היסטורית, דתית ולאומית עמוקה אליהם; מה גם, שסוגיית החוק הבינ”ל ויחסו לשליטת ישראל בשטחים אלה נתונה לוויכוח עמוק ואיננה חד-משמעית – על כך ראוי להרחיב בנפרד.
עם זאת, היכרות עם מודלים שונים מרחבי העולם מאפשרת לדרג המדיני, למקבלי ההחלטות וגם לציבור הישראלי להיפתח לאפיקי חשיבה יצירתיים בהקשר המורכב של הסכסוך המתמשך בין ישראל לפלסטינים.
